DEFINIÇÕES NOS PROCESSOS DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL E CONSEQUÊNCIAS NA EFETIVIDADE DE SEUS RESULTADOS.
Wilfred Brandt & Sérgio Avelar [ Outras Publicações ]





* Wilfred Brandt

* Sérgio Avelar




RESUMO

A comunicação versa sobre algumas deficiências observadas nos processos de licenciamento ambiental no Brasil, basicamente no que diz respeito aos limites técnicos necessários para a construção dos documentos obrigatórios que os instrui, em especial os Estudos de Impactos Ambientais e Relatórios de Impactos Ambientais - EIA/RIMA, e também no que diz respeito aos mecanismos de reavaliação dos impactos ambientais prognosticados nas etapas prévias à implantação empreendimento objeto do processo de licenciamento ambiental após a sua efetiva implantação e plena operação.

Observa-se, com base em 22 anos de consultoria prestada em processos de licenciamento ambiental no Brasil, que é comum aos analistas técnicos e ativistas de Organizações Não Governamentais – ONGs, a percepção de que é “baixa a qualidade” dos estudos técnicos caso estes não sejam elaborados com base em extensos “levantamentos primários” de toda uma gama de parâmetros e variáveis que compõem a biodiversidade e as relações sociais do ambiente objeto dos estudos. No entanto, verifica-se, com base nessa mesma experiência acumulada em estudos ambientais desenvolvidos e que foram considerados suficientes para concessão da licença e atestado de viabilidade ambiental, que o extenso levantamento primário exigido pouco teria influenciado nos resultados da “avaliação dos impactos”, caso os mesmos tivessem sido valorados de forma “conservadora”. Também, com ou sem extensão dos levantamentos primários, as “medidas mitigadoras” propostas de forma conservadora, seriam basicamente as mesmas para atender aos objetivos e metas do programa de controle e mitigação dos impactos ambientais.
Uma “avaliação conservadora de impactos”, com base em uma “análise histórica e compilação de dados secundários”, resulta na “hipótese máxima de impactos do empreendimento”. Com base nesta hipótese máxima devem ser indicadas “medidas mitigadoras igualmente conservadoras”. Caso a hipótese máxima, pela falta de dados primários ou informações históricas consistentes, implique em impactos valorados a níveis não permissíveis ou aceitáveis pela legislação e normas técnicas aplicáveis, ou ainda implique em medidas mitigadoras com custos inviáveis ao projeto técnico do empreendedor, deve-se proceder a estudos ou levantamentos focados na resposta a estes aspectos específicos, sendo detalhados na medida do necessário.
Outra deficiência observada consiste na falta de revisões do EIA, seja durante a implantação do empreendimento seja periodicamente ao longo da vida útil de sua operação. Na ausência destas revisões, não se pode confirmar ou mensurar os denominados “impactos reais” ocorridos, tão pouco a eficiência das medidas mitigadoras implantadas. Como conseqüência, não podem ser adotados procedimentos corretivos que promovam resultados efetivos que se constituem no objetivo principal do processo de licenciamento ambiental.
 


PALAVRAS-CHAVE
Licenciamento ambiental, estudos de impacto ambiental.

INTRODUÇÃO
Já se passaram algumas décadas desde que o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) firmou-se como o principal instrumento de decisão de viabilidade ambiental dos empreendimentos. Ao longo deste período, muito se evoluiu nas metodologias de trabalho neste tema e, ao mesmo tempo, muitas distorções e muitos mitos foram surgindo. Este artigo discute algumas destas distorções que levaram a importantes deficiências nos processos de licenciamento ambiental, com conseqüências na efetividade dos seus resultados.

DESENVOLVIMENTO
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) é a peça técnica principal do processo decisório sobre a viabilidade ambiental de empreendimentos no processo de licenciamento ambiental. Via de regra, quanto mais impactante e polêmico for o empreendimento, mais complexos são os estudos que compõem o EIA e as exigências estabelecidas no processo administrativo do licenciamento. Neste contexto, é comum que os analistas de órgãos ambientais e ONG’s questionem a qualidade do EIA, o que muitas vezes é fato em função de não terem sido identificados ou avaliados adequadamente alguns dos principais impactos ambientais atribuídos ao empreendimento; porém, em outras situações, não raro, os questionamentos sobre o EIA, pela incoerência ou inconsistência com que são apresentados, indicam na verdade um desconhecimento técnico ou administrativo do processo, ou ainda, mais grave, uma tentativa de tergiversar sobre a análise fundamental que deve necessariamente ser feita, que consiste na discussão conceitual sobre o projeto do empreendimento, polêmico e impactante na sua essência.

A seguir, serão discutidas algumas das principais deficiências observadas na elaboração dos EIAs e nos processos de licenciamento ambiental. Cabe observar que se trata de uma abordagem exemplificativa, não tendo o objetivo de esgotar o tema, mas tão somente de contextualizá-lo.

Definição de Área de Estudos e Área de Influência do Empreedimento
A área de estudos deve ser definida no inicio da elaboração dos EIAs. Portanto, deve figurar logo no inicio do texto explicativo sobre a metodologia empregada nos estudos e levantamentos. A área de estudos pode sofrer alterações durante os trabalhos de elaboração do EIA, na medida em que os especialistas envolvidos nos mesmos venham a identificar a necessidade de se estudar uma área maior que a inicialmente estabelecida em função de novas informações surgidas nos levantamentos de campo indicarem a necessidade de se estender seus limites.
Já a área de influência do empreendimento é função de seus impactos diretos e indiretos. Portanto, somente pode ser “delimitada” ao final dos trabalhos, após a realização das avaliações de impacto ambiental. Desta forma, a definição da área de influencia é uma conclusão do EIA, devendo assim ser apresentada, ao final do mesmo.
Ainda que esta questão seja óbvia, é comum que se adote a definição da área de influência logo ao inicio dos EIAs, confundindo-se esta com a definição da área de estudos. Muitas vezes, os Termos de Referência oficiais dos órgãos de licenciamento reproduzem esta confusão, gerando discussões intermináveis sobre a influência do empreendimento em locais que, na verdade, deveriam estar incluídos na área de estudos, mas não necessariamente vão figurar na área de influência do mesmo após as avaliações de impacto.
 
 


Avaliações Conservadoras, Qualidade e Profundidade dos Estudos de Diagnóstico
Uma das questões mais polêmicas e discutidas nos processos de licenciamento ambiental refere-se à “profundidade” dos estudos e levantamentos necessários para se gerar o diagnóstico ambiental. Observa-se, pelas exigências normalmente feitas pelos órgãos ambientais, que, para se gerar um diagnóstico ambiental que possa reduzir ou dirimir quaisquer questionamentos técnicos, é necessário que o mesmo se baseie em extensos levantamentos primários de toda uma gama de parâmetros e variáveis que compõem a biodiversidade e as relações sociais do ambiente objeto dos estudos. Evidentemente, quanto mais dados e melhor se conhece o ambiente, mais preciso é seu diagnóstico e com menores riscos podem ser avaliados os impactos ambientais prognosticados em função do projeto que ali venha a ser implantado. 
Entretanto, quando se estabelece como premissa a realização de avaliações conservadoras dos impactos ambientais, a necessidade de se ter levantamentos detalhados do ambiente se torna relativizada. Num processo de licenciamento ambiental, polêmico em sua natureza, muitas vezes é mais importante colocar o empreendimento em discussão pela sociedade, através de seus mecanismos de publicação, ao invés de postergar essa discussão com a justificativa de que são necessários mais levantamentos sobre determinados parâmetros onde já se sabe que impactos de tal natureza ocorrerão, e o detalhamento do levantamento pouco poderá contribuir na elucidação do impacto, sua magnitude e também não deverá alterar a medida mitigadora necessária para o seu devido controle.
Neste sentido, adquire importância estratégica a adoção do “princípio da precaução”, onde são adotados critérios conservadores nas avaliações de impactos ambientais. Importante ressaltar que a adoção de critérios conservadores nas avaliações de impactos não se trata da criação de uma nova metodologia, mas sim da busca de inversão do foco das discussões técnicas, que nos parece equivocado na medida em que se dá importância exagerada aos levantamentos para compor um diagnóstico cada vez mais quantitativo e detalhado em inúmeros parâmetros que compõem o mosaico da biodiversidade e relações sociais do ambiente em estudo, ao passo que se deve dar foco na identificação e avaliação dos impactos, com o aprofundamento da discussão multidisciplinar e integrada do corpo de especialistas elencados para os estudos; o que, diga-se, não é novidade.
Ao se desenvolver a avaliação de impactos por meio de critérios conservadores, não há que se falar em “qualidade dos EIAs” quanto ao nível de profundidade do diagnóstico. Há que se falar da “qualidade das avaliações de impactos”. Nesse sentido, quando as avaliações são baseadas na hipótese mais conservadora para cada aspecto ambiental considerado, com base no conhecimento disponível sobre a área de estudos, a discussão se torna mais focada na necessidade ou não de se aprofundar os estudos em aspectos específicos porventura ainda não respondidos. 
Exemplificando: Em uma área a ser alterada em função da implantação de um determinado empreendimento existe um ambiente onde regionalmente ocorre uma espécie rara, endêmica ou em extinção. Mesmo que se realize um intenso levantamento de campo sazonal, não sendo registrada esta espécie na área, não se pode afirmar que a mesma não exista ali, ou que pelo menos possa vir a viver ali. Assim, um levantamento detalhado pouco influenciaria na avaliação de impacto que, sendo feita com critérios conservadores, iria considerar que se trata de ambiente desta espécie rara. Ao invés de se investir um enorme esforço nos levantamentos primários, concluindo-se que “não se pode concluir” que a espécie exista ou não ali, parte-se do pressuposto que, se o ambiente é adequado àquela espécie, a avaliação de impactos vai considerar que a espécie existe ou pode existir ali um dia e que portanto será necessário um programa especifico para proteção e monitoramento da mesma – programa este que seria proposto de qualquer forma após extensos estudos primários. 
Este aspecto, aliás, é bastante importante: na maioria dos casos, com ou sem extensos levantamentos de dados primários, as medidas mitigadoras propostas seriam as mesmas, por exemplo, “programas de salvamento de fauna”, “programas de salvamento arqueológico” etc.
Dentro deste contexto, é perfeitamente aceitável realizar uma avaliação conservadora de impactos, com base unicamente em dados secundários e em visitas de curta duração à área de estudos. Esta avaliação vai resultar em uma condição máxima de impacto que o empreendimento potencialmente pode gerar. Com base nestes impactos será possível indicar as medidas mitigadoras igualmente conservadoras. 
Caso ao final desta avaliação sejam identificados impactos considerados não mitigáveis em níveis não permissíveis ou aceitáveis de acordo com a legislação e as normas técnicas pertinentes, ou ainda, sejam necessárias medidas mitigadoras com custos considerados inviáveis ao empreendedor, então, somente para estes aspectos em particular, proceder-se-á a estudos ou levantamentos detalhados, já focados especificamente para responder a perguntas bastante objetivas, que visam confirmar ou não as avaliações efetuadas e os programas propostos.
O Fluxograma a seguir representa o processo de avaliação conservadora de impactos, com diagnóstico baseado em dados secundários e aprofundamento dos estudos e levantamentos em questões específicas. Este fluxograma foi adaptado a partir de conceitos propostos na publicação intitulada “Good Pratice Guidance on Health Impact Assessment” da ICMM (2).


Conforme pode ser verificado no fluxograma, para que se realize a primeira etapa de avaliação de impactos, buscam-se as informações disponíveis sobre o ambiente a ser alterado pelo empreendimento, e realiza-se uma visita de reconhecimento com a participação de uma equipe multidisciplinar de especialistas. 



Para garantir uma avaliação conservadora, é recomendável que se adote o método de opinião de especialistas, envolvendo profissionais de ampla experiência, acadêmicos ou mesmo representantes da sociedade civil, em especial ONGs. Assim, tem-se a garantia de que foram realmente consideradas todas as hipóteses possíveis e que o estudo esgotou as possibilidades de impactos que o empreendimento possa vir a causar.
Somente no caso de serem identificados impactos não mitigáveis de magnitude tal que comprometa a viabilidade ambiental do empreendimento, ou ainda, no caso de serem necessários programas considerados economicamente inviáveis ao empreendimento, é que se indica o aprofundamento dos estudos especificamente para que se tenham respostas objetivas a estas questões. Outra alternativa, que pode vir a dispensar determinados estudos de aprofundamento do diagnóstico ambiental, consiste na decisão do empreendedor de vir a alterar o seu projeto e os conceitos do empreendimento, naquele aspecto em específico. Realiza-se assim uma segunda etapa de avaliação de impactos e proposição de medidas mitigadoras, já considerando estas informações adicionais. Ressalta-se que tantas devem ser as reuniões de avaliações de impactos quantas forem necessárias em função do esclarecimento dos aspectos, tendo como balizamento as discussões sobre a viabilidade ambiental, econômica e prazos envolvidos no projeto. 
Ao que nos parece, infelizmente, com o passar do tempo os conceitos aqui revistos foram se perdendo e desvirtuando, não sendo a prática verificada nos processos de licenciamento ambiental. Observa-se um aumento constante das exigências estabelecidas nos Termos de Referência dos órgãos de licenciamento, que não raro chega a especificar em detalhes as metodologias a serem utilizadas em levantamentos primários, partido assim do pressuposto que as Avaliações de Impactos somente poderão ser realizadas após um pretenso esgotamento de todo o conhecimento sobre a área de estudos, como se de fato isso pudesse ser alcançado.


Revisões dos Estudos de Impacto Ambiental
As avaliações de impactos ambientais quando apresentadas em um EIA desenvolvido para fins de instrução de um processo de licenciamento ambiental prévio são prognósticos baseados em hipóteses, mesmo que quando feitos com base em casos similares já existentes. Assim, é fundamental que estas hipóteses sejam confirmadas ou não. Mais do que isso, é necessário que se tenha conhecimento da real magnitude dos impactos ocorridos, e da eficiência das medidas mitigadoras aplicadas. 
Assim, é absolutamente necessário que o EIA seja revisado e ajustado à realidade que se apresentou ao projeto do empreendimento, ao menos, em dois momentos:  
 

•   durante a implantação do empreendimento, para avaliar os impactos reais desta implantação e a eficiência das medidas mitigadoras adotadas;

•   após o inicio da operação do empreendimento, com as mesmas finalidades.
 

Considera-se não menos importante a continuidade das reavaliações por toda a vida útil do empreendimento. 
Especificamente no caso de empreendimentos com vida útil que pode ser definida, como por exemplo os empreendimentos minerários, há ainda um terceiro momento de reavaliação ambiental, quando do encerramento e fechamento das atividades após a exaustão das reservas minerais.

No Brasil, como em muitos outros países, as licenças ambientais têm prazo de validade, sendo necessária sua renovação. Mas, de forma que nos parece uma política equivocada, esta renovação não vem sendo acompanhada de uma exigência de revisão do EIA. No Brasil, por exemplo, é comum a utilização de outros instrumentos de renovação de licença ambiental, como por exemplo, os Relatórios de Avaliação de Desempenho Ambiental - RADAs. Estes documentos têm seus méritos como geradores de informações e estatísticas para os órgãos ambientais, mas não dispensam a revisão do EIA que tem um papel fundamental para a efetividade do processo de avaliação e de mitigação dos impactos ambientais reais do empreendimento.

Condicionantes e Compensações Ambientais
Outro aspecto que se tornou rotineiro nos processos de licenciamento ambiental consiste na determinação por parte do agente competente de Condicionantes e Compensações Ambientais, sem que as mesmas tenham sido estabelecidas com base nos conceitos e fundamentos para os quais essas medidas devem ser aplicadas. 
Por princípio, as Condicionantes Ambientais consistem nos compromissos e garantias que o empreendedor deve assumir, com base em seu projeto e nos programas e medidas mitigadoras previstos nos estudos ambientais; compromissos e garantias essas que devem ser assumidas, necessariamente, tanto por força dos limites e padrões previstos em normas e leis, quanto em função dos Objetivos e Metas que se busca para a mitigação dos impactos ambientais prognosticados. Contudo, via de regra, observa-se que são estabelecidas Condicionantes Ambientais que representam não mais do que outras Ações de Mitigação e Controle de Impactos, inseridas no processo de licenciamento com objetivos específicos e muitas vezes totalmente alheios ao conjunto das análises contidas no documento técnico que subsidia o processo administrativo. Em função da especificidade das Condicionantes estabelecidas, e dos interesses que as trouxe ao processo, observa-se que em muitos casos estas Condicionantes passam a ser a principal base, e talvez a única, de verificação de conformidade ambiental do empreendimento na fiscalização ou na revisão das licenças ambientais, em detrimento da verificação do cumprimento dos planos e programas propostos ou mesmo das diversas recomendações contidas nas medidas mitigadoras propostas no estudo ambiental (EIA).
Já as Compensações Ambientais tratam-se conceitualmente de ações objetivamente relacionadas a compensação de impactos não mitigáveis identificados nos estudos ambientais, ou seja, ações específicas e diretamente relacionadas a impactos também específicos e identificados de forma clara o objetiva. Porém, aqui também se observa que a compensação por um impacto ambiental não mitigável passa a ser uma “moeda de troca”, ou mesmo uma “forma de pagamento”, pelo ato administrativo de se conceder a licença ambiental, sem que a compensação seja estabelecida com base técnica para compensar o impacto não mitigável. Nesta prática, por exemplo, troca-se um impacto não mitigável sobre a fauna pela pavimentação de ruas da cidade afetada pelo empreendimento.
Desta forma, tanto para o empreendedor quanto para o órgão ambiental, basta o cumprimento das Condicionantes e o “acerto” sobre a forma em que as Compensações Ambientais será conduzida para que se ateste a regularidade e, por conseguinte, a viabilidade ambiental do empreendimento, ficando os estudos ambientais e suas análises, conclusões e recomendações arquivados.
 

CONCLUSÃO
É necessário rediscutir o papel dos EIAs no processo de licenciamento ambiental. Em especial, é preciso considerar o foco e o conteúdo efetivo destes EIAs. 
Não serão estudos de diagnósticos ambientais profundos e detalhados, e que tenham a pretensão de esgotar o conhecimento do ambiente, que vão garantir a segurança necessária à decisão de viabilidade ambiental dos empreendimentos. O foco principal dos EIAs não pode ser o diagnóstico, mas sim a avaliação de impactos e a proposição de medidas mitigadoras. Se esta avaliação for conduzida de forma conservadora e utilizando-se o principio da precaução, relativiza-se o nível de profundidade do diagnóstico.
Mais importante que a própria avaliação de impactos realizada quando do licenciamento inicial do empreendimento, é a revisão do EIA, ao menos durante a implantação e após o inicio da operação do empreendimento. Somente através desta revisão é possível confirmar a natureza e a magnitude dos impactos reais gerados pelo empreendimento, bem como a eficiência das medidas mitigadoras adotadas. A simples verificação de cumprimento de condicionantes e compensações não traz a segurança necessária ao processo de licenciamento e controle dos empreendimentos.

Assim, a efetividade dos resultados do licenciamento ambiental está no estabelecimento do foco, que é a avaliação de impactos e a proposição das medidas mitigadoras, bem como sua reavaliação e acompanhamento periódico.

 
Wilfred Brandt, engenheiro de minas, é presidente do Grupo Nucleus composto por empresas de base tecnológica na área de meio ambiente, dentre elas a Brandt na área de consultoria e projetos de meio Ambiente, a VOGBR na área de geotecnia e recursos hídricos, e a Terravision na área de geotecnologia e climatologia

Sérgio Avelar, engenheiro Metalúrgico, diretor operacional da BRANDT MEIO AMBIENTE. Tem mais de 20 anos de experiência na área de meio ambiente; contém experiência em documentos Padrão Banco Mundial e BID (Banco Internacional de Desenvolvimento). 

 



 





 





 



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